一、建立县域财政绩效分析评价指标体系 
    （一）县域政府财政绩效的内涵与外延 
    “绩效”一词除了“成本——效益”基本内涵外，其外延还包括效率、产品与服务质量和数量、成果或成就，机构所做贡献的质量、以及“执行”和“过程”等含义。县域财政绩效是对财政预算管理水平、财政资金投入与产出结果的比较、支出效益与结构及财政资金与经济发展水平适度性、财政资金规模与实力等多方面状况的综合反映，是县域政府财政现实能力与调控能力的具体体现。显然，县域政府财政绩效优劣既取决于财政管理部门的行为也与县域经济发展状况密切相关。近年来县域财政在县域经济发展中的引导作用日益突出，客观评价县域财政综合运作状况、分析存在的主要问题，对于加强县域财政资金管理、提高有限资金的使用效率、强化财政职能及政府政策制定具有积极的作用。 
    （二）构建县域财政绩效评价指标体系 
    对县域财政绩效的评价实际上是对计划、投入、产出、过程、结果等多方面进行综合分析和评价。因此评价指标及指标体系设计应遵循综合性与具体性相统一、系统性与层次性相统一、客观性与可操作性相统一的原则，尽可能使用已有的定量指标并保证其可信度，此外还可设置导向性指标以求全面反映研究对象总体特征。根据上述原则可以从几方面探索建立我省县域财政绩效分析与评价指标体系。 
    1．反映财政资金规模水平的指标：财政收入总量和财政支出总量。财政资金收支总量大，一般可以反映出该县市较高的经济发展水平以及财政较强的经济调控能力，从绝对量方面表现出某个县市的财政绩效水平。 
    2．反映财政收支变动情况的指标：财政收入平均增长速度，财政支出的平均增长速度。考察分税制改革9年来财政收支平均增速，可发现各县市财政收支增长速度的差异，从动态的角度分析财政绩效水平。 
    3．反映财政资金适度水平的指标：财政收入弹性（财政收入增长速度/GDP增长速度）、人均财政收入和人均财政支出。财政收入弹性指标为1表示财政收入与经济增长基本适应。 
    4．反映预算管理水平的指标：收入预算完成情况、支出预算完成情况、决算结余或赤字占财政支出的比重（财政依存度）。财政预算的完成情况与决算结果综合反映了财政资金的管理水平、预算执行情况。财政决算结余或赤字相对数大小可以一定程度表明收支预算执行结果的优劣。 
　  5．反映财政支出结构的指标：教育支出、卫生支出、科研支出、社会保障支出、行政管理支出分别占财政支出总额的比重。通常越是经济较为发达的国家和地区，财政在教育、卫生、科技和社会保障等方面支出比例越高，所以，如果某个县市这些指标值越大，则表明该县市的财政支出结构绩效较优；反之，欠佳。行政管理费开支是维护国家政权存在和运作的服务性支出，但若超过临界值就成为一种多余和浪费。随着经济发展水平的提高，其支出比重应该呈相对下降趋势。故该指标提供了判断财政支出结构绩效优劣的逆向尺度。 
    6．反映财政负担状况的指标：财政供养人员总人口的比重。随着市场化改革的不断深入，政府管理机构将向“大社会、小政府”格局转变，因此，该指标应呈下降趋势，并可作为衡量财政负担合理与否的导向性指标。 
    二、福建省2002年县域财政绩效分析与评价 
    （一）因子分析 
    以往对财政绩效的评价，如对支出结构、投资效益的分析等，虽可反映财政绩效某一侧面，但明显在综合性、系统性方面存在不足；如果对选取的评价财政绩效的指标主观赋值（专家打分）同时对各指标确定权重，得出各县市财政绩效的最终评分结果，该方法虽具有一定参考价值，但主观成分较大、存在一定偏误。 
    因子分析的基本思想是根据相关性大小把变量分组，使得同组内的变量之间相关性较高，但不同组的变量相关性较低。每一组变量形成一个因子，因子往往反映了事物或研究对象的本质。不同的因子代表不同的本质含义，对目标总体的贡献度也不同，以因子的贡献度作为因子权数，因为权重是客观决定的，其可信度高于人为主观评价。经过指标筛选并满足多元因子分析的要求，现选取财政收入、财政支出、人均财政收入、人均财政支出、教育支出比重、社保支出比重、行政管理支出比重、财政收入增长速度、财政支出增长速度、财政供养人口占总人口的比重、财政收入弹性、决算净结余占支出的比重等12项反映58个县市财政绩效的统计指标作为综合评价指标。首先计算出各县市全部评价指标间的相关系数矩阵，从相关系数矩阵检验可以看出，各财政绩效评价指标间具有一定的相关性，简单直接赋予权值加总评价会带来信息的重复。同时，为保证各评价指标同方向可比性，对行政管理费占财政支出比重、财政供养人口占总人口的比重两项逆指标取倒数后和其他指标进行比较。利用SPSS统计分析软件对全部评价指标标准化处理后进行因子降维及坐标旋转处理，选取相互独立并代表原有指标86.79%信息的5个新因子作为分析因子。因子1主要和财政收入、财政支出、财政供养人口占总人口的比重有关，可称之为规模绩效因子；因子2主要与财政收入增长速度、财政收入弹性有关，可称之为速度绩效因子；因子3与教育支出比重、人均财政收入、人均财政支出有关，主要反映人均水平故称之为人均财政绩效因子；因子4主要和社保支出、行政管理支出比重有关，主要反映财政收支结构故称之为财政结构绩效因子；因子5主要和净结余占财政支出比重有关，可称之为平衡绩效因子。根据5个新的分析因子占全部因子的权重，可计算出各因子的综合得分及各县市财政绩效位次排序情况。 
    （二）综合评价与分析 
    财政绩效的优劣与经济发展存在一定的相关性，但影响二者变动的影响因素各不相同且并不匹配，更不能主观认为，经济发达的地区财政绩效就是好的。总体上看，我省综合财政绩效状况较好的县市是：晋江、石狮、福清、惠安、南安、龙海、永定、闽侯、长乐、永安等；财政绩效比较差的县市有：明溪、柘荣、建宁、政和、光泽、周宁、松溪、屏南、华安、泰宁等。县域财政绩效具有明显的经济带分布特征，即排名居前的多是沿海开放较早、经济较为发达、产业结构较为合理的县市，而排名靠后的基本上是内地单一型经济的县市。具体情况如下： 
    1．从规模绩效因子分析，沿海县市的排名普遍靠前，而明溪、柘荣、泰宁、建宁、将乐、松溪、政和等内地县市排名靠后。因该因子权重最大，故对综合排名影响程度最大。永春、安溪等县市排名因此靠前。财政规模体现了地方财政的现实能力，它与地方经济发达程度高度相关。目前存在的主要问题是：(1)县域财政收支规模小、财政自给率较低（77%）。不发达县市财政规模较小的原因：一是经济落后、总量较小，影响财政收入规模；二是经济结构不合理（三大产业比重为29.83：33.12：37.05，而发达县市为3.78：54.06：41.36），二、三产业比重较低，对财政贡献率相对较小，导致财政收入来源结构不合理。晋江、石狮等发达县市正是得益于服装、电子、机械制造行业的快速增长及产业结构的调整，经济增长与第二产业财税贡献率名列全省前茅。(2)沿海与内地县市财政规模差异呈扩大化趋势。选取典型县市对比分析，全省财政收入最低的拓荣、周宁、屏南三县与财政收入最高的晋江、石狮、福清三县，1994年财政收入规模比为1：15.88，2002年该比例扩大为1：30.6。(3)财政供养人员比重居高不下，耗费了有限增长的财力。1994－2002年财政供养人口年均增长3.43%，其中不发达县市该指标明显高于全省2.75%的平均水平，如屏南4.1%，周宁3.18%，建宁4.1%，而石狮、晋江、福清平均仅为2.1% 。
    2．从速度绩效因子分析，闽侯、闽清、沙县、南安、长乐等县市排名靠前，云霄、罗源、诏安、平潭、漳浦排名在后。速度指标反映了财政潜在能力与收入持续性是否稳定。漳州地区多数县市财政收入增长速度及财政收入弹性均低于全省的平均水平，究其原因，一是近年来漳州地区产业结构单一的情况没有改变，三资企业比重大（65.3%）、财税贡献率低；二是六合彩的泛滥，影响了产业部门的资金投入，长期投资不足；三是自然灾害影响及国有企业经营收益大幅下滑。进一步对比分析漳州地区有关县市2001年与2002年的速度绩效因子可以看出，2002年因速度绩效因子明显改善，相关县市综合排名有所提升。类似情况如石狮，安溪、永春等比较发达县市，财政收入增速低于GDP增速，甚至低于全省平均水平，经济增长的税收贡献率偏低，其中三资企业规模较大且含税率较低，所提供的财政收入无法与经济增加值实现同步增长是一个重要原因。 
    3．从人均规模绩效因子分析，石狮、晋江、永安、罗源排名靠前，仙游、漳浦、诏安、平和、尤溪排名靠后。94年人均财政收入最低3个县市与最高3个县市的比为1：3.02，2002年为1：4.64，人均财政收入差距逐步扩大。全省县级财力平均13847元，其中只有23个县市达到最基本的公共服务保障水平（即人均财力达到12000元——福建省当前计算转移支付的标准支出数），全省约2/3的县市财力达不到最基本的公共服务保障水平，1/3县市财力在9000元以下。安溪、南安、龙海等综合排名较好的县市，人均财政收支水平及财政支出增长速度均低于全省平均水平，说明其财政相对规模水平较差，有待于进一步提高。 
    4．从结构绩效因子分析，南安、永定、诏安、顺昌、龙海等县市排名较前，一些经济较发达的县市，如长乐、闽侯、安溪、永泰、德化等县市社保支出比重大大低于全省平均水平（13.11%），而行政支出比重又高于全省平均水平（12.09%）；一些经济中等水平的县市行政管理费比重反而较低，各县市社保支出比重与行政支出比重与各地经济发展程度不相关。另一方面，财政支出结构调整滞后，财政支出“越位”与“缺位”同时存在，影响财政职能的正常发挥：一是仍有不少县市欠发工资，公用经费、工资发放靠借钱供给，政府保证基本公共服务的资金得不到落实；二是县域财力配置不合理，仍有不少财政资金用于竞争性行业；三是人员、财政费用支出占比仍然较高，因机构改革，人员从公务员队伍流向事业单位，机构减员的目的并未达到。 
    5．从平衡绩效因子分析，全省35个县市存在当年赤字，比1994年增加22个县，赤字依存度3.97%，霞浦、平潭、屏南、周宁等落后县市，财政赤字占其财政支出比重高达20%以上。赤字额最大的霞浦11618万元、赤字依存度高达57%。尽管该因子权重较小，但这些县市综合绩效水平仍受到一定影响。此外，县域政府财权与事权不对称，特别是经济中等与不发达县域政府负担着占全省供养人员58%的人员和公用经费，而其体制财力仅占全省财力的22.5%，财政负担明显过重，客观上对财政收支平衡产生了负面影响。 
    三、相关政策建议 
    （一）外部环境治理：发展县域特色经济，优化经济结构，实现农业财政向工业财政、第三产业财政的升级。 
    经济决定财政，财政反作用于经济。由于各县市在资源禀赋、地理环境、人文背景等方面存在差异，县域经济的发展必须强调本地化与特色化。发达国家与地区财政来源从农业财政到工业财政再到第三产业财政的发展趋势有其深刻的必然性，而晋江、石狮、福清等沿海县市民营经济、三资企业的迅猛发展为财政拓展新的收入渠道的经验，也印证了这一基本规律。对我省绝大多数县市而言，发展工业与第三产业是发展经济的主题。每个县都应根据本地的具体情况，选择一些企业或行业作为重点扶持培养对象，使之成为本县经济发展及财政收入的龙头和主体。经济发展了，重点企业、支柱产业形成了，财政收支就有了根本的保证。 
    （二）内在职能强化：提高县域财政生财、聚财、理财、用财的能力。 
    一是总结实际部门工作经验，通过多种有效方式和途径，抓好财源建设，提高财政收入占GDP比重，同时开辟新的财源，加速推进以旅游、信息、社团服务为重点的第三产业，全面推进土地、海域、矿资源等有偿使用管理制度。二是坚持依法治税，依法纳税，强化增收，建立与经济发展相适应的财政收入稳定增长机制。其中加大处罚力度、提高违规成本，对税收征管人与纳税人的“底层合谋”偷漏税行为严加惩治，改革税务机构设置使之更好的适应工作需要，构建协税护税体系、实现财力稳定增长三者尤为重要。三是拓宽理财领域，加强社会资金管理，充实县级财政实力。逐步按照“政府管权、部门管事、财政管钱”的原则确定财政部门统一管理财政资金的中心地位。四是严格依法行政、依法理财确保财政收支平衡。五是建立横向转移支付制度，人均财力较高的县市将部分财力转移给欠发达县市，促进县域经济共同发展。
    （三）完善与创新：建立统一的政府投资出资人制度及科学的投资决策和效益评估体系。 
    在明确财政投资的引导性作用的基础上，加快县市财政从经营性、竞争性领域退出的步伐，各县市不应以重点项目为名用自身财力进行任何竞争性项目建设。通过建立统一的政府出资人制度，克服投资预算“软约束”、政出多门、各行其是的诸多弊端，逐步形成科学民主的投资决策机制。目前财政支出立项工作中仍有相当部分项目的可行性论证不严谨、不充分，导致重复建设及财政资金运用效益欠佳。为此应加强对政府投资的大中型项目的评估工作并使之制度化、程序化（该项工作可以委托给高校或科研机构具体操作），减少“长官工程”、“拍脑袋工程”。同时改变现行政府投资工程管理模式。财政资金使用效益提高了，综合财政绩效水平提高就有了保证。 
    （四）标本兼治：严格控制财政供养人口的增长，优化财政支出结构。 
    行政管理费占比与财政供养人口比重指标近年来变动甚小，反映了机构改革的艰巨性。针对这一问题，一是要调整区域行政规划、建立“省管县”的财政体制，撤并乡镇，减少财政管理级次；二要整合大中小学教育资源，通过提高师生比和办学规模，压缩人员经费开支；三是采取得力的控编措施、实现财政供养人口“零增长”；四是清理编外人员；五要推进事业单位社会化、市场化进程，减少财政支出负担。与此同时，必须出台切实可行的政策，通过采取买断工龄、提前退休等积极办法，鼓励行政事业单位人员分流并进一步精简机构，削减人员经费与办公经费，逐步实现财政资金向投资效益型方向转变。 
    （五）加强专项调研工作，保证财政政策或管理条例的前瞻性和有效性。 
    针对我省财政收入占GDP比重偏低、部分县市GDP增长与财政收入增速不相适应的问题，组织专人进行重点调研，弄清楚除国家政策规定的税收减免优惠外，其他一些具体影响因素，为财税政策制订、落实提供更加科学的依据。同时，通过专项调研及时发现存在的问题并加以解决，提高财政运行效率。